Dans le langage quotidien, le mot « administration » désigne les réalités assez nombreuses et fort diverses : on parle aussi bien d’administrer une fortune ou une entreprise privée qu’une commune ou un département. C'est-à-dire que l’objet de l’administration est un domaine de l’activité publique ou privé.
Dans le vocabulaire juridique, l’administration se confond presque toujours avec l’Administration publique. L’Administration peut être étudiée d’un point de vue fonctionnel ou d’un point de vue organique.
§1. L’approche fonctionnelle de l’Administration publique
Du point de vue fonctionnel, l’Administration est considérée comme un ensemble d’activités. Leur variété apparaît par exemple à la lecture du budget de l’Etat : « défense du territoire national et mise en œuvre d’une politique extérieure, enseignement, intervention dans le domaine social, dans le secteur industriel ou dans les activités agricoles… »
Toutes ces activités se caractérisent à la fois par leurs finalités et par leurs modalités d’exercice.
A. Les finalités
Elles varient beaucoup d’un Etat à un autre et dépendent de la conception que l’on fait de la puissance publique. Néanmoins, l’on peut admettre qu’elles ont à voir avec le maintien de l’ordre public et la satisfaction des autres besoins d’intérêt général.
1. L’ordre public
Dans son expression la plus large, l’ordre public est la paix interne qui permet à un groupe humain d’être vraiment une société. L’avènement de la norme met fin à l’état de nature. Il permet à chacun d’exercer ses droits dans le respect de ceux d’autrui, et surtout, il garantit à tous le bénéfice des libertés publiques consacrées notamment dans les Constitutions. Le droit positif définit les composantes de l’ordre public et en distingue principalement trois qui sont caractéristiques de la police administrative :
- La tranquillité publique résulte de l’interdiction de la violence et suppose aussi les mesures très diverses allant par exemple jusqu’à la réglementation du bruit ;
- La sécurité publique est illustrée par la sécurité de la circulation, notamment celles des piétons et des véhicules de toutes sortes ;
- La salubrité publique correspond à tout ce qui concerne l’hygiène (propreté des villes, tenue des marchés…) et la santé publique.
2. Les besoins d’intérêt général
Ici, il faut opposer un Etat providence et un Etat gendarme :
- L’Etat providence se prétend prêt à répondre tous les besoins de la vie sociale ;
- L’Etat gendarme s’en tient pour l’essentiel au maintien de l’ordre public et à la défense de la collectivité nationale contre les dangers extérieurs.
Dans la doctrine moderne, « l’intérêt général est l’œuvre du législateur et son contenu est déterminé par la loi qui est l’essence et le ciment de la société ». Prévaut cette idée que les besoins de l’intérêt général ne sont pas seulement l’addition des intérêts particuliers. Ils transcendent ceux-ci et acquièrent par là même cette spécificité qui fait de l’intérêt général l’unique justification de toute activité publique. L’intérêt général, qui exige le dépassement des intérêts particuliers, est d’abord, dans cette perspective, l’expression de la volonté générale, ce qui confère à l’Etat la mission de poursuivre des fins qui s’imposent à l’ensemble des individus, par delà leurs intérêts particuliers.
En réalité, l’intérêt général se rapporte à des cercles de personnes plus ou moins étendus : il peut désigner des besoins communs à toute la collectivité (dont la satisfaction correspond bien à l’intérêt général) : tel est le cas de l’enseignement ou de la santé publique. Mais il correspond également à des besoins différenciés d’un point de vue territorial : l’intérêt général des habitants d’une commune, d’une région.
Il peut enfin se rapporter à des intérêts collectifs propres à un nombre restreint de personnes : sera en ce sens, d’intérêt public une politique d’aide à telle ou telle catégorie sociale.
B. Les modalités d’exercice
Dans sa conception traditionnelle, l’intérêt général déterminé par la loi est mis en œuvre par le gouvernement lequel dispose de l’administration ayant des pouvoirs étendus et relevant du droit administratif.
Les moyens sont variés. Chaque domaine d’activité publique appelle ses solutions. Que l’on prenne, par exemple, la route. Toutes les semaines, « elle tue ». Assurément, l’Administration doit essayer de lutter contre ce fléau. Comment ? Tout d’abord, elle peut limiter la vitesse : elle édicte ainsi les règlementations. Et puis, elle fera peut-être plus : elle organisera, notamment, une campagne publicitaire recommandant la prudence. Elle décidera à améliorer le réseau routier et en particulier les signalisations : l’administration se met alors au service des automobilistes par des prestations directes.
En toutes matières, les règlementations, incitations ou prestations traduisent ainsi les choix effectués pour assurer les activités d’intérêt général que l’on appelle des services publics.
§2. L’approche organique de l’administration publique
Si on s’attache à son organisation (définition organique), il désigne l’ensemble des personnes morales (État, collectivités territoriales, établissements publics…) et physiques (fonctionnaires, contractuels…) qui accomplissent ces activités. Le mot administration s’écrit alors avec un grand « A ». Il existe là encore deux approches : une conception large qui considère que les organismes privés chargés d’une action administrative font partie de l’administration et une conception restreinte qui les exclut.
A. Personne physique
Les agents employés par l’administration sont des agents publics. Ils agissent pour le compte des personnes morales et leurs statuts sont différents : chef de l’Etat, membres du gouvernement, élus, fonctionnaires…
En tant qu’agents administratifs, toutes ces personnes physiques exercent des attributions plus ou moins larges et plus ou moins importants. Certains d’entre elles disposent de véritables pouvoirs de décision : elles accomplissent des actes qui créent des droits ou des obligations pour les administrés. Elles sont titulaires d’une compétence.
B. Personne morale
Rappel de définition : c’est un organisme doté de la personne juridique et sujet de droits et d’obligations (édition d’actes, patrimoine propre, capacité d’ester en justice...)
Il y a 3 catégories de personnes morales : l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics ainsi que les personnes privées chargées de services publics (associations, syndicats).
En somme, le mot « administration » a deux sens : matériel et organique. Dans le sens dit « matériel » ou « fonctionnel », il désigne une activité, celle d’administrer ou de gérer une affaire. Au sens « organique », le mot signifie l’organe-ou les organes- qui exercent cette activité.
En résumé, il apparaît possible de faire coïncider les approches fonctionnelle et organique. Au sens fonctionnel, l’Administration est l’ensemble d’activités qui, selon certaines modalités, tendent au maintien de l’ordre public et à la satisfaction des besoins d’intérêt général. Au sens organique, l’Administration est l’ensemble des personnes morales et physiques qui accomplissent ces activités.
L’administration est l’ensemble des activités de prestation ou de réglementation assurées directement ou indirectement sous leur contrôle par des personnes morales de droit public, composées elles mêmes de personnes physiques (notamment des fonctionnaires).
Dans un sens étroit, qui est celui du droit administratif, le terme Administration se rapporte uniquement à l’administration publique et signifie l’ensemble des organes chargés d’exécuter les diverses tâches administratives publiques.
L’administration se distingue de l’activité des particuliers à deux points de vue : celui du but poursuivi (qui est l’intérêt général) et celui des moyens mis en œuvre (les prérogatives de puissance publique).
Elle se distingue également des autres activités publiques à la fois du point de vue matériel, c'est-à-dire celui de l’activité administrative, et du point de vue organique, c'est-à-dire celui des organes qui assument l’activité.
Pour résumer, on peut définir l’administration comme l’activité par laquelle les autorités publiques pourvoient à la satisfaction des besoins de l’intérêt général, en usant le cas échéant des prérogatives de puissance publique.
L’administration est soumise à un droit qui régit son organisation et son activité. Mais, selon les pays, on distingue deux systèmes : ou bien l’administration est soumise au droit de commun (pays anglo-saxons), ou bien elle est soumise à un droit spécial (appliqué en principe par un juge spécial, le juge administratif) qui est le droit administratif : c’est le système appliqué en France.
L’expression « droit administratif » doit alors être entendue dans un sens strict : il s’agit des seules règles spécifiques applicables à l’administration (et sanctionnées par le juge administratif), du fait de la spécificité même des buts qu’elle poursuit (intérêt général) et des moyens dont elle use (puissance publique).
Certes, même dans les pays où il existe un droit spécial qui s’applique à l’administration, une partie de l’activité administrative peut être soumise au droit privé (ex. : les contrats conclus par l’administration pour la gestion de son domaine privé). Ce genre d’hypothèses ne sera pas pris en considération ; l’enseignement du droit administratif se limite aux seules règles spécifiques, dites de droit public.
Dans tout Etat, l’administration est permanemment en contact avec les citoyens. Ainsi faut-il qu’il y ait des règles juridiques qui régissent les rapports entre les entités administratives et les citoyens. En d’autres mots, pour leur régulation, les rapports entre l’administration et les citoyens nécessitent un droit particulier, différent du droit privé qui régit les rapports entre les personnes privées. En effet, l’administration a un objectif bien précis à savoir la poursuite et la protection de l’intérêt général. Disons donc d’emblée, que c’est ce droit particulier qu’on dénomme « droit administratif ». Les questions qui se posent sont : Comment définir le droit administratif ? Quels sont ses critères ? Entretient-il des rapports avec les autres branches du droit ?
- Enseignant: Louis Pasteur NIZIGIYIMANA